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O Tributo Denominado Empréstimo Compulsório

No CTN, o empréstimo compulsório encontra-se disciplinado no artigo 15, incisos I e II, dispositivos legas que atendem à exigência constitucional de uso de lei complementar para sua instituição, uma vez que foi recepcionado como lei complementar.

Arlindo Felipe da Cunha

O empréstimo compulsório, como espécie autônoma tributária, está prevista no artigo 148 da Constituição Federal, que dispõe competir à União, mediante lei complementar, instituí-lo nos seguintes casos: a) para atender as despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; b) no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o princípio da anterioridade.

  1. Natureza jurídica

Trata-se de um tributo vinculado, visto que às aplicações dos recursos provenientes da sua cobrança serão vinculados à despesa que fundamentou sua instituição.

Por estar geograficamente estabelecido no capítulo do Sistema Tributário Nacional da CF e, sujeito à observância de alguns princípios tributários específicos, passa a ter natureza jurídica tributária, estando, portanto, revogada a Súmula 418 do Supremo Tribunal Federal1, que à época de sua edição, fixou a orientação de que o empréstimo compulsório não era tributo.

  1. Tributo restituível

Trata-se de um tributo restituível. O próprio termo “empréstimo”, já pressupõe tal condição, uma vez que de acordo com o seu conceito jurídico, refere-se a um contrato em que “uma das partes recebe, para uso ou utilização, uma coisa que, depois de certo tempo, deve restituir ou dar outra do mesmo gênero, quantidade ou qualidade”2.

Caracteriza assim, por ser uma cessão temporária do uso e gozo de determinada coisa (fungível ou infungível) a um contratante que, ao recebê-la, contrai a obrigação de restituí-la, no prazo legal ou contratual. É dividido em duas modalidades: a) comodato, empréstimo de coisa não fungível, que não pode ser substituída por outra e, b) mútuo; empréstimo de coisa fungível, que pode ser substituída por outra do mesmo gênero, qualidade e quantidade.

Considerando a natureza jurídica tributária do empréstimo compulsório, enquadra-se, assim, na modalidade de mútuo, vez que deve ser realizado através da entrega de recursos financeiros (prestação pecuniária – art. 3o do CTN) aos cofres públicos.

Deve ainda, a lei complementar que o instituir, fixar obrigatoriamente o prazo de sua cobrança e as condições de seu resgate. Quanto ao prazo de cobrança, a lei não poderá considerar período superior ao necessário para a cessação da causa que deu motivo a sua implantação. A devolução deverá ser nas mesmas condições com que foi pago, ou seja, deve ser devolvido na mesma espécie, em moeda ou cujo valor nela possa se exprimir.

  1. Competência

Competência tributária é a aptidão constitucional que cada ente político possui para a instituição de tributos, no caso do empréstimo compulsório, é exclusiva da União Federal, assim, vedado fica a sua instituição por qualquer outro ente político (Estados, Distrito Federal e Municípios).

A instituição do referido tributo somente pode ser realizado via lei complementar, instrumento normativo que exige quórum diferenciado para a sua aprovação, no caso, maioria absoluta, nos termos do artigo 69 da Carta Política.

Não pode ser objeto de regulamentação por meio de lei ordinária em função da exigência constitucional de lei complementar e do princípio da hierarquia das normas jurídicas. Também não pode ser instituído por medida provisória, em decorrência de vedação expressa do artigo, 62, § 1o, III, da CF, que não permite a regulamentação por medida provisória de matéria de competência exclusiva de lei complementar.

  1. Pressupostos de instituição

A CF não define os possíveis fatos geradores do empréstimo compulsório. Não estabelece o campo tributário de sua incidência, simplesmente, arrola pressupostos que justificam a sua instituição e cobrança, cabendo ao ente competente (União Federal), através do instrumento normativo competente (lei complementar) descrever os fatos ou as situações objeto da tributação.

A sua instituição deve estar fundamentada sob o pilar de um dos seguintes pressupostos: a) para atender as despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; b) no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o princípio da anterioridade.

Despesas extraordinárias são as imprevistas e urgentes, fora da normalidade, não contidas no orçamento (extra-orçamentária) e que não possam ser atendidas com os recursos disponíveis no orçamento (art. 15, I do CTN), previstos para as despesas ordinárias ou mediante a abertura de crédito extraordinário que, segundo o artigo 167, § 3º da CF, somente será admitida para atender as despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, mesmas despesas que fundamentam a instituição do tributo, exceto a comoção interna.

Segundo o artigo 21, XVIII da CF, são atribuições da União Federal, planejar e promover a defesa permanente contra as “calamidades públicas”, especialmente as secas e as inundações, o que é realizado pelo Sistema Nacional de Defesa Civil (Sindec), que assim define o estado de calamidade pública: “situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido”. E ainda define desastre como o “resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e ambientais” (decreto 7.257/10, art. 2º, II e IV).

As despesas decorrentes da calamidade pública, num primeiro momento, devem ser financiadas pelo Fundo Nacional para Calamidades Públicas (Funcap). Fundo federal de natureza contábil e financeira vinculado ao Ministério da Integração Nacional, que tem como finalidade “custear, no todo ou em parte, ações de prevenção em áreas de risco de desastre e ações de recuperação de áreas atingidas por desastres em entes federados que tiverem a situação de emergência ou o estado de calamidade pública reconhecidos (…)”. É composto de dotações orçamentárias, doações e outros recursos, sendo seus recursos geridos por um conselho diretor e submetidos a controle social por meio de conselhos com a participação da sociedade civil3.

Somente na impossibilidade de serem suportadas pelos recursos disponíveis no orçamento do Funcap é que podem ser caracterizadas como despesas extraordinárias e, desta forma, justificarem a instituição do tributo nesta modalidade.

Guerra externa é o estado de beligerância deflagrado contra outra nação independente e que envolve todo um preparativo seja de natureza preventiva ou defensiva.

A instituição do tributo nestas duas modalidades não exige a observância dos princípios da anterioridade e nonagesimal. A lei complementar que o instituir deve ter eficácia imediata, não necessitando aguardar a “vacatio legis” de noventa dias e o exercício financeiro seguinte ao de sua publicação. A CF expressamente ressalva a aplicação destes dois princípios ao empréstimo compulsório (art. 150, § 1º).

O investimento público para fundamentar a instituição do empréstimo compulsório deve ter o caráter de urgente e de relevante interesse nacional. Urgente é aquilo que se deve fazer rápido, que se mostra imprescindível, indispensável e premente que, no entanto, não se caracteriza uma emergência, uma situação crítica, que exige uma resposta imediata. Por este motivo é que a CF submete a sua instituição a observância do princípio da anterioridade (art. 148, II).

Além do caráter de urgente, o investimento deve ser de relevante interesse nacional, o que não significa que deve ser concretizado em todo o território nacional. Pode ser regionalizado ou até local, entretanto, suas consequências e repercussões econômicas ou sociais devem ser nacionais.

Conforme já mencionado, a instituição do tributo nesta hipótese exige a observância do princípio da anterioridade, ou seja, a lei complementar que o instituir não terá vigência imediata, somente entrará em vigor no exercício financeiro seguinte ao de sua publicação (art. 150, III, “b”).

  1. Normatização no CTN

No CTN, o empréstimo compulsório encontra-se disciplinado no artigo 15, incisos I e II, dispositivos legas que atendem à exigência constitucional de uso de lei complementar para sua instituição, uma vez que foi recepcionado como lei complementar.

O inciso III do artigo 15, não se encontra recepcionado pela Carta Magna. Estabelecia como pressuposto de instituição do empréstimo compulsório, o mecanismo econômico de controle de inflação através da absorção temporária de poder aquisitivo, quando a conjuntura o exigir, ou seja, visava retirar dinheiro do mercado, restringir a circulação da moeda e, consequentemente, reduzir o poder aquisitivo da população, como forma de controlar a mercado interno e evitar a inflação. Referida hipótese não consta do rol dos pressupostos constitucionais, descritos no artigo 148 da Carta Magna, portanto, não recepcionada.

1 Súmula 418 do STF: “O empréstimo compulsório não é tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional da prévia autorização orçamentária”.

2 Orlando Gomes – Contratos. 17ª edição, pág. 314.

3 Criado pelo decreto-lei 950/69 e, atualmente, regulado pela lei 12.340/10 e alterações posteriores.

Acesso em:http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI265697,91041-O+tributo+denominado+Emprestimo+Compulsorio

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